Основные полномочия Президента РФ в законодательном процессе

3. Участие Президента РФ в законодательном процессе обеспечено рядом его полномочий. Прежде всего речь идет о принадлежащем Президенту РФ праве законодательной инициативы. Следует подчеркнуть, что президенты многих зарубежных стран не имеют такого полномочия, что объясняется действием принципа разделения властей. Предоставление права законодательной инициативы одновременно и Президенту РФ и Правительству РФ имеет своим следствием сковывание инициативы Правительства, излишнее усложнение взаимодействия между ними и их аппаратами в законодательном процессе. Целесообразно освободить Президента РФ от права законодательной инициативы, что повлечет за собой повышение ответственности Правительства и снимет с Президента РФ упреки, зачастую весьма обоснованные, в противодействии законодательному регулированию общественных отношений путем уклонения от внесения проектов тех или иных законов на рассмотрение Государственной Думы.

С правом законодательной инициативы Президента РФ связан ряд других его возможностей: право придания законопроекту статуса первоочередного, право обоснования законопроекта, представления необходимых при внесении законопроекта материалов, право разъяснения своей позиции и другие, которые фактически осуществляют полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания.

Президент РФ обладает правом подписания закона, принятого парламентом, и правом отклонения его (право вето). Решение вопроса о подписании или отклонении закона должно последовать в течение 14 дней с момента поступления федерального закона в администрацию Президента РФ. Российское конституционное право не связывает Президента РФ какими бы то ни было основаниями отклонения закона. Они определяются всякий раз Президентом РФ самостоятельно, отражая его видение проблемы. Это могут быть аргументы, связанные с возможной неконституционностью закона, с отсутствием финансового обеспечения закона, с нарушением процедуры его принятия и т.д. Возражения Президента, отклонившего закон, направляются в Государственную Думу. Последняя решает вопрос о дальнейшей работе над отклоненным законом. Возможны два пути решения этого вопроса. Первый - полный учет возражений Президента РФ. В этом случае Государственная Дума принимает закон с учетом предложений Президента РФ, что дает основание надеяться на его подписание Президентом РФ. Однако последний вправе, но не обязан это делать, так как юридически имеет дело с новым текстом закона, а поэтому может выдвинуть новые возражения. На практике предложения Президента РФ редко учитываются полностью. Второй путь - преодоление возражений Президента РФ посредством повторного принятия закона в прежней редакции. Преодоление возражений Президента РФ может быть успешным в случае принятия закона большинством не менее двух третей голосов в каждой из палат Федерального Собрания РФ, что практически весьма сложно.

Право Президента РФ на отклонение закона не распространяется на федеральные конституционные законы.

На практике Президент РФ выходит за пределы представленных ему полномочий, возвращая в парламент федеральные законы и даже федеральные конституционные законы без их рассмотрения.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. признал за Президентом РФ право возвращать закон в соответствующую палату Парламента "в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона" (ч. 4 п. 5 констатирующей части постановления КС РФ от 22 апреля 1996 г.). При этом всякий раз речь идет о двух нарушениях. Со стороны Государственной Думы нарушение установленного порядка сводится к отсутствию в зале голосования части депутатов, которые проголосовали за принятие закона (отклонение вето Президента РФ), а со стороны Совета Федерации - голосованию подписными листами.

Аргументированную критику позиции Конституционного Суда РФ дал Л.А. Окуньков1. Нельзя не согласиться с выводами "о шаткости доводов главы государства в пользу своего права возвращать законы без рассмотрения", а также о том, что КС РФ закрепил за Президентом роль судебной инстанции и тем самым ослабил свою компетенцию. Л.А. Окуньков справедливо заявляет о введении "абсолютного вето" главы государства путем толкования Конституции РФ, что серьезно деформирует и без того хрупкую систему сдержек и противовесов. Нельзя не согласиться с выводом Л.А. Окунькова о том, что истинной причиной возвращения законов в парламент, как правило, является принципиальное несогласие Президента с их содержанием. В этих условиях едва ли целесообразно еще раз рассматривать аргументы сторонников нового права Президента.

С другой стороны, этот спор рано или поздно должен найти надлежащее решение в позитивном праве. Поэтому дальнейшее обсуждение проблемы представляется необходимым.

Против подобного расширения полномочий Президента РФ следует привести и дополнительные аргументы.

Во-первых, Конституция РФ, предоставляя Президенту РФ право вето (ч. 3 ст. 107), не ограничивает круг оснований отклонения закона. Президент РФ волен отклонять федеральный закон по мотивам неконституционности, нецелесообразности, в силу политических, моральных, процедурных и иных причин. В отношении круга оснований отклонения закона вето Президента РФ является абсолютным, ничем не ограниченным. Желательно, чтобы эти причины были истинными, но они могут быть и иными. Однако Конституция РФ закрепляет право вето Президента как последнее средство правовой борьбы в законодательном процессе. Средство это весьма мощное, но самое крайнее.

Аргументы сторонников права возвращения Президентом РФ без рассмотрения закона парламенту позаимствованы из немецкого государственного права. Согласно Основному Закону ФРГ Федеральный Президент оформляет законы (подписание и официальная публикация). Процедура оформления законов предполагает наличие у Федерального Президента права формального контроля, т. е. он может проверить, соответствует ли данный закон процедурным предписаниям Конституции1. Однако в отличие от России у Президента ФРГ нет права вето, а отказ Федерального Президента оформить закон (т. е. подписать и опубликовать его) подлежит проверке Федеральным конституционным судом2. Конституционный Суд России дела такого рода не рассматривает.

Поэтому едва ли правомерно выделение указанного полномочия Президента РФ. Во всяком случае, если Конституционный Суд России признает за Президентом РФ наличие права процедурного контроля за принятием законов Федеральным Собранием, то надо признать и возможность оспаривания конституционности подобных актов Президента РФ. В постановлении от 6 апреля 1998 г. КС РФ скорректировал свою прежнюю позицию, признав, что подписание закона не может рассматриваться как подтверждение соответствия или несоответствия его Конституции РФ, в том числе по порядку принятия.

Во-вторых, подписание Президентом закона не означает его согласия или несогласия с законом. Подписание закона сформулировано как безусловная обязанность, возникающая после принятия закона парламентом или преодоления вето Президента. Ссылки на нарушение процедуры принятия (преодоления вето) есть присвоение Президентом властных полномочий.

В-третьих, Конституция РФ не обязывает палаты Федерального Собрания проводить сессии. Речь идет о заседаниях палат (ч. 2 ст. 99, ст. 100), совместных заседаниях палат (ч. 3 ст. 100), других формах их работы (комитеты и комиссии, парламентские слушания - ч. 1 ст. 101). При этом палаты имеют конституционное право на самостоятельное решение вопросов "внутреннего распорядка своей деятельности" ( ч. 4 ст. 1 (ч.В силу самостоятельности Федерального Собрания как органа законодательной власти (ст. 10) Президент РФ не вправе решать и оценивать ни законность, ни целесообразность внутреннего распорядка дея-те;льности палат. Практика парламентов зарубежных стран выработала различные способы их самоорганизации, голосования и т.д.

Поэтому в перспективе возможно голосование по почте, проведение заседаний в "виртуальном" режиме, когда не требуется ни физического присутствия депутата в зале заседаний парламента, ни даже нахождения депутата в стране. Совет Федерации уже встал на этот путь, введя голосование подписными листами (ст. 75 Регламента Совета Федерации).

В-четвертых, Конституционный Суд РФ предоставил Президенту право возвращения закона без рассмотрения не во всех случаях нарушения порядка их принятия. Право у Президента возникает, если "эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат... и само принятие закона". Тем самым КС РФ не признал концепцию "непринятых законов", на чем настаивала президентская сторона.

Изобретение феномена "непринятых законов" потребовалось для того, чтобы дать возможность Президенту РФ произвольно определять, принят закон парламентом или нет. Однако ни в Конституции РФ, ни в Регламентах палат Федерального Собрания РФ нет понятия "непринятые законы". Конституция оперирует понятием "законопроекты" (ст. 104) и "принятые федеральные законы" (ст. 105, 107 и др.). Введение понятия "непринятые законы" ведет к существенному изменению законодательного процесса. Появляется новая стадия, суть которой сводится к выяснению ответа на вопрос: принят ли федеральный закон (федеральный конституционный закон) после получения необходимого числа голосов депутатов или не принят? Причем ответ на этот вопрос, по логике президентской стороны, дает не парламент, а Президент. Конституционный Суд РФ не считает, что любое процедурное нарушение означает, что закон не может считаться принятым1.

"Можно ли считать закон принятым, если независимо от показаний электронной системы, за него реально проголосовало меньшее число депутатов, чем требуется для его принятия по Конституции?" - спрашивает А.А. Котенков2. По нашему мнению, можно, так как депутат, находящийся в больнице или за границей, реально проголосовал за закон, отдав свою карточку коллеге. Если рассматривать спор в категориях "реально - нереально", то реальна объективная воля депутата, а не способ ее выражения. Сказанное, разумеется, не означает, что должна поощряться практика голосования за других. Ее следует урегулировать в Регламентах палат.

Продолжая рассуждать в категориях "реально-нереально", А.А. Котенков, сам того не замечая, превращает депутата в гражданско-правового представителя, считая его "представителем конкретной группы избирателей". Между тем депутат Государственной Думы - представитель народа, а не группы избирателей, что четко закреплено в законе о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 2 ст. 1 ).

В-пятых, Президент РФ обязан соблюдать Конституцию РФ. Последняя определяет полномочия Президента РФ по принципу: разрешено то, что закреплено Конституцией. Если идти по другому пути: разрешено все, что не запрещено, то нынешнее конституционное регулирование статуса Президента РФ теряет всякий смысл. Конституция РФ 1993 г., наделяя Президента РФ огромными полномочиями, практически не содержит позитивных запретов для него. Нигде, например, прямо не запрещено Президенту РФ принимать законы. Такой запрет достаточно очевиден, если исходить из полномочий Президента. Он, разумеется, вытекает из принципа разделения властей (ст. 10 Конституции), из запрета присвоения властных полномочий (ч. 4 ст. 3 ) и т.д. Однако если статус Президента определяется по принципу: разрешено все, что не запрещено, то можно сделать абсурдный вывод о праве Президента РФ принимать федеральные законы. Сама по себе методология подобной трактовки Конституции РФ позволяет до бесконечности расширять полномочия Президента РФ, открывая все новые и новые "скрытые", "спящие", "подразумеваемые" полномочия, "прерогативы главы государства", "прерогативы гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина".

Думается, КС РФ следовало бы занять принципиальную позицию при трактовке пределов власти Президента РФ. Крайне важно назвать вещи своими именами, если под видом "скрытых" полномочий идет захват власти вопреки ч. 4 ст. 3 Конституции РФ.